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常纪文:完善我国垃圾分类法治化的制度体系

来源:中国固废网  日期:2019年09月02日  文字:【 加粗】【高亮】【还原

垃圾分类工作的法治化离不开完善相关的法律法规体系。为了促进垃圾分类的法治化,南京、广州、深圳、上海等地近些年结合自身实际开展了立法尝试,但从全国层面看,我国的生活垃圾分类工作各地参差不齐,主要原因在于在国家层面缺乏垃圾分类的专门法律和行政法规。现行《固体废物污染环境防治法》是目前我国垃圾处置领域的法律依据,但是该法缺少对垃圾分类的规定。国务院行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》和部门规章《城市生活垃圾管理办法》在垃圾分类方面也只作出了笼统的要求,没有细致地规定相应的标准、指南、技术性规范和法律责任。为了适应新时代推进垃圾分类工作的需要,应补足立法短板,创新和健全相关的制度和机制。目前,全国人大常委会正在修订《固体废物污染环境防治法》。“修订草案”设立了第五章“生活垃圾污染环境的防治”,对垃圾分类作出了一些基本规定,尽管不太系统,但具有相当强的指导意义。为了使《固体废物污染环境防治法》的修订更加贴合实际,对垃圾分类更加具有指导性,特提出以下建议。

垃圾分类工作的法治化需要构建完善的制度和标准体系。垃圾分类是一个系统工作,包括门前三包、分类投放、分类收集、分类运输、全程减量、分类处理等环节。在政策和法律制定上,应当针对这些环节,设计完备的政策和法律规范,形成健全的政策和制度体系。如在城市和农村,应当建立差别化的分类方法和收集转运制度。在垃圾分类的标准上,一些城市采取了可回收、不可回收、有害垃圾和其他垃圾的“四分法”,一些城市采取了干垃圾、湿垃圾和其他垃圾的“三分法”,一些地方特别是农村采取了简单易行的干垃圾和湿垃圾“两分法”,不尽一致。由于分类方法复杂,一些专业人士在不同的地方都容易犯错。因此,垃圾分类的方法应实事求是,使老百姓易于接受,只要达到这一目的,就应允许推行,全国可不搞“一刀切”。在资源回收的方法上,建议认可餐厨垃圾有条件的资源化。因为资源化是餐厨垃圾的综合利用方式,也是无害化的一种手段,不能完全禁止,可允许家庭和餐饮经营场所产生的餐厨垃圾交由具备相应资质条件的专业化单位进行资源化、无害化处理。只有制度和标准健全,全面、系统且环环相扣,措施设计科学、合理,具有可操作性,才能提升垃圾分类的整体效果。

在市场化改革方面,建议推进城市生活垃圾收集、转运、处理和资源回收的市场化,坚持经营的公平竞争原则,反对市场垄断和价格垄断,在追求实效的同时,减少国家和居民的经济负担。建议“修订草案”第五章修改时,可要求各省级生态环境部门参考邻近区域的服务价格,合理规范本地垃圾收集、转运和处置的定价行为;在建立普遍性垃圾收费制度的基础上,针对五保户、低保户等困难群体采取费用减免等扶持制度,针对垃圾分类考核优秀的住户,可以采取费用减免、奖励有机肥等奖励措施。在社会参与方面,建议健全垃圾分类的信息公开和公众参与制度,建议规定地方政府及其部门、各类群团组织、社会组织、媒体等主体参与垃圾分类的宣传动员;建议规定地方各级政府通过政府购买服务等方式,鼓励社会组织、志愿者团体参与垃圾分类宣传动员工作;针对农村设立垃圾分类和院落环境整治的民主评议和奖惩制度。

垃圾分类工作的法治化需要设计有效的机制。有效的机制能够促进制度的运转,主要包括资金筹集机制、设施设备运行和清扫机制、观念培育机制、考核奖惩机制。在资金筹集机制方面,除了适当收取居民的垃圾处理费之外,应重点发挥政府财政资金的保障作用。农村还应用好政府以奖代补的财政资金、村级集体经济的经费,以及乡贤的捐献资金。在设施设备运行和清扫机制方面,农村可以发挥困难村民的投工参与和村级财力的保障作用,吸收困难人群参与垃圾分类、清扫、收集、运输、处置等方面的工作,既能促进就业,也利于社会和谐。对于富裕地区的农村,也可以完全采用市场化、专业化的垃圾分类、清扫、转运和处置运行机制。城市则应当在政府的统一部署下,统一采取市场化、专业化的垃圾分类、清扫、转运和处置运行机制。在观念培育机制方面,对于生活垃圾分类全覆盖的区、街道、乡镇、小区和村落,发挥城乡居民或者村民小组长、村两委或者居委会班子成员、党员、村民理事会成员、垃圾清扫人员、政府宣传人员的分户包干、分组包干、分片包干作用,通过教育引导、督促引导及对先进户的奖励和对落后户的告诫,普及垃圾分类的意识,让示范片区和示范区的城市居民和农村村民养成垃圾分类的好习惯,将自己的绿色个体行动用集体的行为范式展现出来。为了保障垃圾分类工作的实效,建议将城乡垃圾分类工作目标纳入地方政府政绩考核指标体系和地方财政保障体系,上级主管部门负责对各地方政府的工作进行指导、监督。在地方政府无法完成目标时,应采取约谈等措施,并将考核结果、约谈情况向社会公开。除了考核政府外,还应当对城市物业与居委会、农村党支部和村委会进行评价和考核,建立以考核结果为导向的奖惩机制,将垃圾分类和环境整治的成绩与费用支付增减相结合。建议将减少混合垃圾的清运量确定为垃圾管理的目标之一,促使地方政府采取措施尽量减少混合垃圾产生量。

作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员 常纪文 来源:《学习时报》2019年07月22日

编辑:赵凡

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