截至2016年底，共投入土地复垦资金14亿元，完成复垦总面积2320公顷，在此基础上，建设的生态农牧业示范区初具规模。

连续六年采矿用土地指标不足，所属哈尔乌素露天煤矿因征地滞后导致暂时停产。

这看似矛盾的两件事同时发生在神华准能集团（据悉，同类情况也发生在神华宝日希勒露天矿和其他矿区），按照现有政策，在神华准能集团现有矿区范围内，建设用地经恢复治理熟化后可以转成农业用地，但农业用地不能变成建设用地，这意味着神华准能集团虽然完成了矿区开采后的恢复治理，但不能通过动态置换方式获得采矿用地指标。

此次哈尔乌素露天煤矿因征地滞后导致暂时停产，一石激起千层浪，产生了一系列连锁反应，探索露天煤矿采矿用地途径新模式再次引发关注。

神华准能集团

黑岱沟露天煤矿采区

因征地滞后放缓上升势头

2015年以来，煤炭市场全面下滑，80%以上煤炭企业亏损，神华准能集团也受到影响，当时预计2016年全年亏损7亿元。尽管行业形势极为严峻，但神华准能集团作为一个负责任的央企，依然坚定不移地认真贯彻国有企业改革和供给侧结构性改革等中央决策部署，积极落实神华集团“1245”清洁能源发展战略，不畏艰难，敢打硬仗，通过全面提升企业的发展质量和效益，当年完成利润25.12亿元，一举扭亏为盈，打了一个漂亮翻身仗。

神华准能集团党委书记、董事长杨汉宏对此不由自主地感叹“来之不易”，其艰辛恐怕只有准能人自己体味最深。

8月3日，中国神华发公告称，受露天矿征地进度滞后导致土方剥离施工暂缓的影响，公司所属哈尔乌素露天矿、宝日希勒露天矿于2017年8月起暂时停止或减少煤炭生产。其中，哈尔乌素露天矿正是神华准能集团旗下的两大露天煤矿之一。

据中国矿业报记者了解，哈尔乌素露天煤矿从今年7月份开始部分陆续停产，直到8月份中国神华发公告称暂时全部停产。

这对蒸蒸日上的神华准能集团又意味着什么？

杨汉宏告诉中国矿业报记者，哈尔乌素露天矿暂时停产，导致煤炭减产，直接影响到了公司的利润。

绿化前后对比

采矿用地问题引发连续反应

据了解，哈尔乌素露天煤矿是我国目前设计产能最大的露天煤矿，年生产能力3500万吨。目前该矿暂停煤炭开采，预计将影响本年度商品煤产量计划的完成，大约涉及1300万吨的商品煤产量。为其配套建设的选煤厂洗选原煤规模达2000万吨，也是一次性建成的亚洲最大选煤厂，受哈尔乌素暂时停产影响面临“吃不饱”的尴尬。

业内人士表示，神华准能在成立之初的产业布局时围绕自己的煤矿配套建设有自己的选煤厂、发电厂、铁路线，因此有压缩每个环节成本的主动权，神华准能通过优化产业链能最大限度降低生产成本，这也是其具有市场竞争优势的原因之一。

正是因为神华准能是环环相扣的全产业链布局，哈尔乌素露天矿的暂时停产，受影响的不仅是煤炭产量和利润，还有选煤厂入选量、电厂发电量和铁路运量。

“哈尔乌素露天矿停产导致直接经济损失13亿元，边际效益损失18亿元。”杨汉宏痛心地表示，这不仅是企业的损失，也是国家税收的极大损失。

而更让准能人痛心的是，遗憾错失黄金机会。现在煤炭市场向好，神华准能生产的环保煤炭又有很强的竞争优势，本该更上一层楼，但因为受到各种因素干扰，放缓了前进的步伐。

受影响的不只是神华准能集团及其所属的中国神华，下游的华电能源也受到波及，就在中国神华发出暂减产公告的第二天，华电能源紧跟着也发出公告称，公司所属电厂2017年计划煤炭消费量约1800万吨，与神华签订长协煤合同1121万吨，其中839万吨是由宝日希勒露天矿生产。如果从8月份开始宝日希勒露天矿减产导致长协煤合同无法履行，预计今年公司所属电厂燃煤将产生351.12万吨缺口。

华电能源称，上述减产造成的燃煤短缺对公司效益影响的精确程度目前尚无法确定，主要由神华销售集团东北能源贸易有限公司履行合同最终情况、黑龙江省煤炭增产情况和从俄罗斯进口煤炭情况决定。但可以确定的是，上述燃煤缺口对公司及所属电厂将产生重大影响。

公告称，地理位置决定了黑龙江省煤炭市场是相对孤立的市场，2010年以后黑龙江省中部哈尔滨、大庆地区发电企业设备改造后，虽然可以燃用内蒙古呼伦贝尔地区褐煤，使黑龙江区域煤炭市场范围有所扩大，但仍是相对孤立的市场，其他地区的煤炭很难进入这个市场。

那么能否寄希望于黑龙江省本地煤炭增产，据中国矿业报记者了解，“十三五”期间，黑龙江省要全面完成2 522万吨煤炭产能压减任务，结合实际情况，力争压减更多“僵尸企业”产能。而且，黑龙江省2017年国民经济和社会发展计划明确提出，今年继续引导退出煤炭产能442万吨。

在我国煤炭去产能和供给侧结构改革的大背景下，有业内人士预测从俄罗斯进口煤炭也会有趋严的态势。

华电能源的公告称，2017年至2018年供热期，公司所属电厂供热面积将接近1亿平方米，燃煤短缺将直接影响供热质量和安全。

业内人士分析，由于上述因素，露天煤矿停减产的影响届时将进一步显现，甚至威胁黑龙江乃至东北三省的冬季采暖供煤，存在引发重大群体事件的安全隐患。

目前，不仅是哈尔乌素露天矿和宝日希勒露天矿迫切需要解决征地滞后的难题，中国神华旗下的黑岱沟煤矿、胜利煤田也面临同样难题。

有业内人士对此表示担忧，这四大煤矿位列我国露天煤矿前茅，设备先进，规模大，能效高，绿色开采，生态环保，既是我国煤炭先进生产力的代表，也是我国煤炭产业的支柱企业。在当前及未来相当长的时间里，煤炭仍是我国能做到自给自足的最主要能源，世界并不太平，这些企业关系到国家能源安全。虽然我国持续推进煤炭去产能，但最应该先淘汰的是污染严重的落后产能，如果一刀切式的连先进产能也去掉，将危及国家能源安全。

哈尔乌素复垦区一隅

复垦的土地上收获果实累累

申请露天矿采矿用地指标遭遇政策难点

一系列问题的根源是矿用征地滞后，神华准能集团一直与相关部门积极协调解决，但至今未能解决的原因是露天矿采矿用地指标申请遭遇政策难点。

神华准能集团是开采一片，复垦一片，然后再开采新区域，再复垦新区域，“开采-恢复治理”循环进行。截至2016年底，神华准能集团共投入土地复垦资金14亿元，完成复垦总面积2 320公顷。

复垦之路并非一帆风顺。矿区年总降水量为231毫米～459.5毫米，平均为404.1 毫米，蒸发量却达2 100毫米，降水量远远小于蒸发量，刚种下的草植很快都枯死，他们通过改善土壤，在上游布设修筑拦泥蓄水防洪工程，探索了一两年才成功种活草植，之后土壤再经过五年的熟化改善，种植的庄稼和经济作物才存活，复垦后的土壤比原表土壤性能更优，原本贫瘠的荒山沟壑变成了绿树成荫的沃土良田。在此基础上，神华准能集团提出建设生态产业，并在2016年与准格尔旗政府合作，在哈尔乌素外排土场上建立现代光伏农牧业示范区，现已初具规模。如今的矿山复垦区已是“天上有飞鸟，水中游小鱼，地上跑野鸡”，俨然一幅塞上江南的田园风光。

虽然神华准能通过恢复治理已累计新增万亩良田，但同时连六年采矿用地指标不足。

按照现行土地分类标准，采矿用地属于建设用地范畴，但与一般建设用地相比又有其特殊性。露天开采主要是对地表及浅层的土地进行利用，采矿时间短，用地周期也相对较短，因此开采完成经恢复治理后的土地可再用于农牧业，土地用途一般不变。

然而，在我国守住耕地红线、保护草原、生态环保要求越来越严格的大背景下，按照现有政策，在神华准能集团现有矿区范围内，建设用地经恢复治理熟化后可以转成农业用地，但农业用地不能变成建设用地，这意味着“建设用地只减不增，农业用地只增不减”，神华准能集团不能通过“增减挂勾、占补平衡”的动态置换方式获得采矿用地指标，换言之，神华准能集团即使完成了采矿后土地的复垦并达到了复垦要求，甚至复垦后土地更优，数量更多，但仍然不能以此置换获得采矿用地指标。

作为神华准能集团的带头人杨汉宏遇到了绕不过去的政策难题。

矸电公司

万吨列车将准能煤炭外运

没有合法用地手续 采矿工作受到影响

“针对神华准能反映的采矿用地指标问题，从矿区所在的旗、自治区，到相关部委、国务院都高度重视，积极应对。”杨汉宏表示，但受政策制约难以解决，对此有部门回复“一边生产，一边审批”，但在实际操作和法律层面上根本行不通。

随着我国法制建设的逐步深入，农民维权意识也在不断加强，就有农民在征地纠纷中聘任律师打官司，如果没有合法的用地批复，被征地农民完全可以拒绝搬迁，更有甚者“坐地起价”、漫天要价。神华准能集团就曾遇到过持续六年的“钉子户”，不仅要求安排家中三个孩子进入神华的招工指标，而且五亩普通水浇地开出了3 000万元的高价, 这令神华准能难以承受。

在法律层面上，如果没有合法的用地批复手续，征地即为非法转让，要承担相应的法律责任。

根据我国《刑法》第二百二十八条规定，“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。”

另外，《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对于“情节严重”也给出了具体界定，具有下列情形之一的，属于非法转让、倒卖土地使用权“情节严重”：一是非法转让、倒卖基本农田五亩以上的；二是非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的；三是非法转让、倒卖其他土地二十亩以上的；四是非法获利50万元以上的；五是非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。

对于越来越严格的采矿用地土地管理，杨汉宏也深有体会。针对神华准能集团采矿用地指标不足问题，杨汉宏介绍，国务院、国土资源部、国家发改委相继召开了几次会议要解决问题，但在土地报批过程中，有专家提出，依据《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，草地不能破坏，破坏者依法追责，报批土地之前必须先报批草地。

杨汉宏坦言，以前审批采矿用地手续时还没有遇到过此类情况，这还是第一次。

中国矿业报记者仔细查阅《解释》了解到，草原“毁坏”采取“改变用途即毁坏”的认定标准，其中一条明确指出，“对于非法开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木，或者在非法占用的草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的，采取‘改变用途即毁坏’的认定标准，即只要在非法占用的草原上实施以上行为的，即应认定已对草原造成毁坏。”

至此，神华准能的采矿用地手续审批再次被搁置，这种结果让很多神华准能人颇感委屈，在他们看来，露天开采煤矿为国家贡献了大量能源和税收，极大地改善了农牧民生活和生态环境。神华准能为此做了大量工作，但是按照《解释》条款，因为开采前山脊上有零星的几根草，荒山就被认定为草坡，一旦开采破坏了就被认定为草原毁坏，哪怕采矿完成后生态环境治理得再好，也将面对草原毁坏的处罚。有业内专家分析指出，这与神华准能申请采矿用地指标所遇到的问题类似，其症结还是因为没有实施“增减挂勾、占补平衡”的动态置换机制。

复垦绿化鸟瞰图

积极探索露天采矿用地新途径

露天滚动式开采方式，老的征地办法已经不适用当前形势。

神华准能集团一直在积极探索露天采矿用地的新途径，比如“以租代征”、“临时用地”等，但是“以租代征”因为农民得到的补偿远少于征地补偿，农民不接受这种方式，而“露天采矿临时用地”通常以五年内为限，期限内要完成采矿、复垦和还地。由于神华准能集团矿区恢复治理的特殊性，完成此周期需要八年左右时间，因此这两种方式在神华准能都行不通。

但是当前神华准能面临的采矿用地形势越发紧迫。

“我们恢复治理后新增了万亩良田，耕地没有减少，反而增加了。这些恢复治理后的土地不仅能种草、种树、养花，还能种植农作物，解决了农牧民就业问题，改善了农牧民生活，更有经济价值和社会效益。”神华准能集团党委副书记秦泰无奈地表示，“但是我们并不想发展成为农牧业公司，主业还是开采煤矿，可采矿没有用地如同无米之炊。”

令杨汉宏、秦泰等人兴奋的是，国土资源部和中国矿联一直都在积极探索露天采矿新的征地途径，这也让他们看到了希望。

据了解，近年来，国土资源部一直在探索矿用土地政策的改革。2005年，国土资源部批准广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点；2009年，国土资源部对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点进行阶段性验收；2010年，国土资源部耕地保护司专门研究采矿用地方式改革的课题；2011年，国土资源部发文专门调查摸底矿山企业采矿用地情况。通过试点工作，提高了耕地质量，有效保护了耕地；减少了失地农民，增加了农民收入；降低了企业运营成本，提高了经济效益；支持了当地经济社会发展，促进了和谐矿区的建设。在广西平果铝土矿采矿用地改革试点初见成效的基础上，2011年以后，国土资源部又陆续批准了云南磷化、山西平朔煤业等十余家矿山企业和内蒙古鄂尔多斯、辽宁等试点，扩大采矿用地试点范围。

美丽的选煤厂

杨汉宏明确表示，企业会积极争取采矿用地方式改革试点单位名额，结合当地农民和政府的实际情况，积极探索我国露天采矿的用地模式，探索如何使荒地变成草地、耕地，探索露天煤矿如何征地使环境扰动最小，进一步扩大现代农牧业的示范效应，创建标准化试点，承担更多的社会责任，造福当地，打造绿水青山。

“如果用复垦新增的土地指标置换采矿用地指标，通过占补平衡、增减挂勾，动态置换采矿用地指标，这样既能解决采矿用地问题，也不会减少耕地，保护了农民权益。”杨汉宏表示，过去企业每年需要申请采矿用地指标，如果能用复垦新增的土地指标置换采矿用地指标，那么既可以固定采矿用地指标，也不需要每年再申请采矿用地指标。

杨汉宏建议，对矿区应采取“增减挂勾、占补平衡”的循环机制，统筹协调资源开发与耕地保护。（来源：中国矿业报记者  赵腊平 刘艾瑛）

编辑：王树谷