2020年，我国提出碳达峰碳中和目标，这是生态文明建设和人与自然和谐共生的内在要求，也进一步显化了自然资源管理在要素保障和生态保护修复上的“两大支撑”功能。笔者从自然资源要素的保障、约束功能出发，结合生态文明建设下自然资源管理的新内涵、新要求，对如何提高资源保障能力、提升生态系统碳汇能力进行了思考。

新疆天山下的草原生态系统

自然资源要素存在双向调节功能

自然资源作为支撑经济增长和社会福祉的基础物质资源,未来需求和利用潜力很大。自然资源是指在一定社会、经济和技术条件下能够产生经济效益或生态价值，以提高当前或可预见未来生活质量的自然物质和自然能量的总和。自然资源是一个动态的概念，以往视为不能利用的自然物质和能量或者自然环境因素，随着科学技术进步和生产力的发展可以转变为自然资源。目前，我国自然资源基本情况不容乐观，基本特征是资源总量丰富但人均占有量少，资源利用率不高。我国以占世界9%的耕地、6%的水资源、4%的森林、1.8%的石油、0.7%的天然气、不足9%的铁矿石、不足5%的铜矿和不足2%的铝土矿，支撑着占世界22%人口的经济体的发展。

可以预见，我国经济社会发展对自然资源的刚性需求在较长时间内仍将持续，这对进一步提高当前自然资源利用效率提出了要求。当前，自然资源要素约束面临着三方面的问题：一是我国自然资源相对不足，人均资源形势十分严峻；二是在经济快速发展的同时，土地退化、水资源缺乏、海洋污染和矿产资源日益枯竭等问题越来越严重；三是自然资源要素对国民经济的瓶颈作用日益显现。虽然地质找矿工作力度不断加大，但仍难以满足矿产品消费的快速增长。石油、铁矿石、铜、铝等大宗矿产对外依存度均已超过50%。目前和可预见的将来，资源稀缺问题对经济社会发展的制约将越来越大。

正确认识生态文明建设下的自然资源管理

作为生态文明建设和实现可持续发展的核心内容之一，自然资源管理是运用法律、行政、经济、技术等手段对自然资源的配置、开发、利用、调度和保护进行管理，以求可持续地满足社会经济发展和改善环境对自然资源需求的各种活动的总称。在人均资源相对短缺的条件下做好自然资源管理，必须正确处理人与自然和谐共生之间的关系、保护与发展的关系，合理、有序地开发利用保护各种自然资源,并充分发挥自然资源的社会、经济、资源和环境效益；同时协调和平衡各方面的当前和长远利益,妥善处置经济发展与资源节约、生态环境保护之间的矛盾，以保证我国经济社会的可持续发展。

自然资源的高效管理，对于实现我国经济发展战略有着举足轻重的作用，也是实现可持续发展具体目标的必要保证。自然资源利用对社会经济和生态环境具有双重效应，一方面是推动社会经济发展的原动力，另一方面在开发利用过程中必然对生态环境带来一定程度的影响。长期以来，粗放型的经济增长方式消耗了我国大量的自然资源，对自然资源和生态系统构成了巨大的压力。向合理的资源利用方式转变，既可以最大程度地促进社会经济的发展，又能最大限度地减少对生态环境扰动的不利影响，最终达到或趋向可持续发展的目标。自然资源高效管理的目的就是尽量降低资源消耗强度，提高自然资源利用效率和质量，促进自然资源的可持续利用和经济的可持续发展。

习近平生态文明思想的提出，赋予未来自然资源管理新的内涵。我国当前和未来的自然资源管理，需要回应三个现实需求：一是自然资源不再单独作为经济要素而存在，而是要服务经济、社会、生态“三位一体”的目标。在自然资源开发利用中，不能仅考虑经济目标，还要评估其开发利用过程中对当地自然生态环境产生的影响，同时对开发后的社会经济以及环境影响进行预评价；二是在资源开发利用和分配过程中要考虑长远利益和子孙后代的福利，更新管理手段与管理方式；三是自然资源产业市场的特殊性及其产权的垄断性特征，要求重视自然资源市场配置与宏观调控两者的兼容。

尽管不同国家因国情、国力以及自然资源禀赋的不同而建立了多样性的自然资源管理体制，但在资源配置的目标上都是相似的。建立健全恰当的规则和管理结构是自然资源合理利用和实现安全保护的前提。自然资源管理的制度安排需要适应特定的、具体的条件，这样也就决定了没有一种万能的管理制度，可以解决所有地区、各种自然资源的可持续管理问题。成功的自然资源可持续管理制度，都建立在与当地特殊的社会、经济、文化、历史背景相适应的基础上，其制度选择是在“混合”环境知识（当地管理、政策经验与科学知识结合）指导下的制度的综合选择，并特别强调其多样性、与当地制度（特别是非正式制度）的关联性、灵活性和动态适应性。其中，推动资源产权治理、产业治理和生态治理相结合的新管理模式代表了未来的发展趋势。虽然当今世界上各种新管理模式具体表现不同，但在本质上具有一定的相通性，即以适度性为原则，越来越注重协同、合作、综合和统一的治理理念。

推动资源税费征收是提高资源保障能力的重要手段

由于部分自然资源的可耗竭性，管理者要对自然资源进行合理规划和核算。其中，经济手段就是此类资源管理非常重要的一种政策工具，包括通过健全价格形成机制、确定所有权使用权、创新更为灵活的权利结构以适应市场机制的诉求，实现市场配置下自然资源的可持续利用等。建立健全这些政策工具，需要辨析产权与外部性、市场准入和定价机制、生态补偿、资源税和收益共享机制等自然资源资产管理中的重要关系。

对于产权边界模糊而难以界定、外部性很强的自然资源，应继续以公共产权主体为所有者，但需要改变多部门分散管理的所有权结构，由统一的政府机构组织作为单一的所有者来管理，以减少相互危害的外部性。自然资源的市场准入和定价机制就是根据资源特征和市场价格机制来确定自然资源进入市场的清单和定价方式。作为市场的重要支撑，政府应该将自然资源资产纳入国民经济核算体系，这能够为生态补偿奠定政策实施基础。同时，资源税费的合理设置非常重要。资源税费的征收，可以调节资源的级差收益，促进资源的合理开发，使资源产品的成本和价格能反映出其稀缺性和市场需求，落实所有者和使用者权益以及代际公平。政府、市场和社会三者之间对增值收益的合理分配也将有助于自然资源高效管理的政策目标的实现。

提升生态系统碳汇能力是保障自然资源安全的重点

自然资源管理还需要重点关注如何通过减排和增汇两条途径助推实现“双碳”目标。节能减排主要通过加快开发太阳能、风能、地热能等清洁能源，减少煤炭、石油等化石能源使用；加强锂、钴、稀土、镍、锰等新能源金属勘查开发，促进新型能源替代技术发展等，助力降低碳排放。固碳增汇是指更好地发挥森林、海洋、草原、湿地、耕地、岩溶等自然生态系统的固碳功能，切实提高碳汇能力和效率。耕地碳汇与用地类型、耕作方式等多种因素关系密切，采用土壤施肥、秸秆还田、耕作制度等管理策略可对土壤有机碳产生影响，有效增加耕地碳汇。植被恢复、土地利用调整等石漠化治理措施，能有效增强土壤碳循环强度。要加速提升海洋碳汇能力建设，通过海洋生态系统养护、修复和保护，应对海洋酸化等路径，可大幅度提升我国海洋碳汇潜力。对岩溶碳汇要有条件地实施人工干预，通过造林种草、土壤改良、外源水灌溉、水生植物培育和添加生物酶等人工干预技术增强岩溶作用，开展科技攻关和工程示范，稳步提高岩溶碳汇。

扩大生态空间、提升生态系统质量是增加碳汇的重要路径。据联合国政府间气候变化专门委员会估算，2010年~2019年，化石燃料和土地利用导致的碳排放中，46%存留在大气，31%被陆地吸收，剩余23%被海洋吸收。目前要以自然承载力为基础，通过增加森林、草原、湿地等重要生态系统的面积，优化树种草种等植物配置结构，精准提升生态系统质量和稳定性，有效增加生态系统碳汇。

技术创新为拓展碳汇新领域提供新动能。二氧化碳捕集利用与封存是现阶段保障能源安全、实现化石能源大规模低碳化利用的关键技术，可广泛用于油气等矿产开采、化工、生物质利用等。我国陆上和海洋二氧化碳地质封存潜力达7.5万亿吨，适宜封存和利用的场地主要集中在鄂尔多斯、准格尔、塔里木、松辽、四川和渤海湾等大中型盆地，盆地内部和周边油气、煤层气资源丰富，且周边煤化工、钢铁工业等高排放源密集，二氧化碳利用途径多，具备较好的“源—汇”匹配基础，能源与工业原料生产可通过二氧化碳捕集利用与封存实现较低成本的低碳化改造。目前我国已开展的二氧化碳捕集利用与封存示范工程规模一般在万吨到十万吨级，未来亟待开展百万吨甚至千万吨级的大规模示范工程。

要充分发挥能源矿产（尤其是煤炭）的兜底保障作用。合理配置双碳目标下所需的能源矿产“资源—产能—产品”储备能力。加大能源矿产勘探，尤其进一步加强补充精细勘查、煤盆地和煤共伴生矿产协同勘查，提升经济可采的煤炭资源储量规模。建立能源“资源—产能—产品”三位一体的储备体系，推进动态储备管理体系建设，加强开采、利用的规划性管理，对全国能源资源勘查、开采利用状况进行动态监控，推动动态收储释储，形成长效、合理的储备机制。

自然资源工作在促进提升生态系统碳汇能力上前景广阔。在自然资源管理实践中，要深入贯彻习近平生态文明思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持系统观念，认真履行“两统一”职责，发挥自然资源要素配置和自然生态系统在减排、增汇中的核心载体功能。当前，自然资源管理要重点做好国土空间规划引领，正确处理保护与发展的关系，加快推进山水林田湖草沙冰一体化保护、系统修复和综合治理，继续努力推动土地利用方式转变，拓展土地节约集约高效利用空间，持续推进国土造林绿化。

在“十四五”期间乃至更长时期，要扎实推进国土空间修复及碳汇计量监测相关基础工作，提高生态碳汇计量及监测评估能力，不断加强耕地碳汇、海洋碳汇和地质碳汇工作，不断提升生态系统碳汇潜力，并健全分类分级分区生态固碳补偿机制，深入优化能源结构、资源结构、产业结构和空间格局，为减碳增汇提供科学的自然资源治理方案。

（作者单位：中国自然资源经济研究院，浙江大学公共管理学院）