矿业政策是国家针对矿产资源勘查、开发、利用和保护等所制定的产业政策。政策源于实践，并用于指导实践。矿业政策的制定当然要源于矿业实践，同时也要随着矿业形势的变化不断加以修订完善。在矿业结束超级周期进入新常态的当下，有些政策或已经不能适应新的矿业形势，或者制约矿业企业和行业发展，应该修订或出台新的政策，以引导矿业企业转型升级。在近日举行的第245场中国工程科技论坛上，院士专家、行业协会及业界人士围绕我国矿业科学发展建言献策。其中不乏真知灼见，可为决策者制定政策提供参考。

矿业税费政策尚有改革空间

国家统计局数据显示，我国采矿业利润率从2014年的9.67%下降到2016年的3.68%，位居规模以上工业企业行业最后一名。全国地质勘查投入从2014年的1145亿元下降到2016年的781亿元，下降31.8%；采矿业固定资产投资从2014年的14681亿元下降到2016年的10320亿元，下降29.71%，而其他行业投资基本都是正增长。

由上述数据可见，我国矿业企业的日子并不好过。而目前我国矿山企业需要交纳的税、费、金很多，主要包括土地使用税、增值税、资源税、采矿权价款、环境治理保证金、土地复垦保证金、水土设施保持费等，各项费用要占企业产值的20%~30%。以铁矿山企业为例，目前世界铁矿企业平均销售税费负担率约为12%，澳大利亚矿企负担率约为5%~12%，巴西约为4%~12%，国内铁矿企的税费负担率平均在25%以上，是世界平均水平的两倍多。

据中国矿业联合会副会长刘玉强介绍，矿山企业已连续多年交纳环境治理保证金，而有的地方政府并没有建立有效的返还渠道。有的企业花钱治理矿山开采产生的环境问题（土地塌陷、生态环境恢复等），要交纳的环境保证金迟迟得不到返回。在矿业形势低迷的情况下，这些企业的资金往往捉襟见肘，举步维艰。中国矿联在实地调研时，部分矿山企业反映，在办理采矿证前需按土地复垦方案确定的投入资金20%的比例上缴土地复垦保证金，企业感到压力很大。此外，我国矿山企业增值税抵扣少、造成税率较高，增加了矿山企业负担。另一方面，现有政策落实不到位。刘玉强举例说，《关于全面推进资源税改革的通知》中规定：对剩余可采储量下降到原设计可采储量的20%（含）以下矿井，确认为衰竭期煤矿，享受30%税收减免优惠政策；对鼓励利用的低品位矿、废石、尾矿、废渣、废水、废气等提取的矿产品，由省级人民政府根据实际情况确定是否减税或免税，并制定具体办法等。但在实际操作中，企业很难享受到政策优惠。为此，刘玉强建议，国家矿业税费政策应合理修订。

“矿业现在几乎成了最难赚钱的行业。”紫金矿业集团董事长陈景河表示，目前国家出台的资源税改革政策非常好，但在执行过程中地方政府的自由裁量权太大，有关企业深受困扰。

去年12月30日，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿产资源权益金制度改革方案》等文件。会议强调，要以维护实现国家矿产资源基本权益为核心，理顺矿产资源税费体系，合理调节矿产资源收入，建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度。目前，方案全文尚未公布。

陈景河认为，国家一方面大力推进资源税改革，一方面又推出《矿产资源权益金制度改革方案》，这本来是好事，但两者可能存在同源设计、重复收取的问题。因此他建议，矿业权出让收益可以抵扣资源税，避免重复计征、多头征收。

简政放权，休养生息

长期以来，政府对微观经济运行干预过多、管得过死，重审批、轻监管，不仅抑制经济发展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐败。推进简政放权、放管结合，就是解决这些突出矛盾和问题的关键一招。

近年来，国土资源部按照党中央关于简政放权、深化改革的总体要求，积极推进矿业权审批制度改革，新一届中央政府成立以来已先后取消和下放了20余项与矿产资源勘查开采相关的行政审批和非许可类行政审批事项，部分地方政府和国土资源主管部门也积极推进审批制度改革，取得了积极成效。在国土资源部层面，积极下放审批权限。矿产资源法及其配套法规确立了探矿权部、省两级审批，采矿权部、省、市、县四级审批的基本格局。国土资源部组织编制了《勘查矿产资源审批服务指南》和《开采矿产资源审批服务指南》并已公布实施，按照合法、合理、合规的原则对矿业权审批要件重新进行了梳理，简化合并了个别要件。目前，国土资源部已形成了接件、受理、司局会审、主办司局审查、部会审会各环节明确清晰的审批流程。国土资源部还对矿业权统一配号系统进行了改造升级，对矿业权配号项目实现了“开绿灯、亮黄灯、划红线”式的监管。

“办证难，是困扰矿业企业的‘第一难事’。国土资源部出台了一系列简政措施，比如将部分审批权限下放到省里。但我们期待更有力度和实效的简政举措。”作为矿业企业的掌舵人，陈景河建议：一是国家能不能将部分审批制改为备案制。比如，矿山企业名称变更属于形式改变，主体没有发生变化，备案即可。二是放宽对探矿权的限制。在有经济杠杆制约的前提下，可以考虑按国际惯例将探矿权有效期设置为长期，并取消矿权延续缩减面积25%的规定，让真正的矿业人安心找矿、科学探矿。三是鼓励探矿权的获取和勘查投入，争取实施将探矿投入按一定比例抵减资源税的政策。四是放宽探矿权转采矿权的诸多限制。

明确矿业定位，实施统一管理

谈矿业政策，首先要厘清一个问题，那就是矿业定位问题。矿业由探矿和采矿两个部分组成，探矿是采矿的前提，采矿是探矿的延伸。据此，理应按照矿业产业链的运作规律，将探矿和采矿统一归为一个产业——矿业。联合国也是遵循这个规律，在现行《国际标准产业分类》中规定矿业（包括探矿和采矿）属于第一产业。世界上多数国家的矿业也均覆盖探矿和采矿全程。但长期以来，我国一直未将矿业作为第一产业对待。在2003年国家统计局发布的《三次产业划分规定》中，采矿业划为第二产业，矿产勘查与科学研究业、技术服务业划为第三产业。

对此，中国工程院院士陈毓川建议，国家应对我国矿业所属的行业类型重新审核，作必要调整，并配以相应的产业政策调整，以有利于我国矿业的发展。

刘玉强认为，矿业中的许多深层次问题，源自于矿业的产业定位。我国虽然作为世界矿业生产大国与矿产品消费大国，但是把本应探采结合的完整矿业从产业定位上，分割为第二与第三两个产业。这不符合探矿业与采矿业互相依存与互相促进内在联系的客观实际，也不利于建立与完善适应我国社会主义市场经济发展的矿业管理体制。因此，他建议，遵循矿产勘查业与采矿业自身特性，科学调整其产业定位。

“在我国经济进入新常态的今天，建议国家有关部门进一步重视支持矿业企业，为矿业企业实现文明和谐、可持续健康发展创造有利条件。”陈景河也表达了类似的观点。他认为，国家要进一步确立矿业在国民经济中的基础地位。

由于历史的原因，我国矿业管理现在客观上呈现出分散和碎片化状态。目前，我国的矿业管理职能分散在国家发改委、国土资源部、工信部、商务部、国家安监总局等多个部门，能源资源的勘查开发、生产、消费、进出口、保护和监管等实施多头管理，难以做到统筹兼顾、协调高效。

据有关机构对111个国家矿产资源管理体制的调查统计，有45个国家（约占40.5%）设定矿业能源部，12个国家（占10%）设定矿业部，22个国家（占19.8%）设定自然资源部，32个国家（占28.9%）由经济、内政或工商部统管，即半数以上国家设有专门的国家级矿业管理部门。

陈毓川认为，在市场经济体制及国际政治经济复杂多变的情况下，对于我国这样一个发展中大国和矿业大国，矿业的持续健康发展，需要一个强有力的、稳定的中央部门来集中统一管理，结束目前碎片化管理状态。这是当前之需，亦是长远之计。

经略“一带一路”矿业大有可为

国家“一带一路”战略明确提出与沿线国家加大煤炭、油气、金属矿产等传统矿产资源勘查开发合作，而且沿线国家矿业合作意愿强烈，合作空间广阔。“一带一路”贯穿亚、欧、非大陆65个国家，有经济发达的欧洲国家，主体是亚洲、非洲的发展中国家。更为重要的是，“一带一路”沿线国家在矿产资源领域的合作具有很强的互补性。各方可以充分发挥在资源、资金、产业、技术、基础设施等方面的互补优势与合作潜力，实现矿业相互促进和共同发展。

陈毓川认为，这正是我国与沿线各国开展矿产资源互利合作，发挥我国勘查开发能力的大好时机。在建立“一带一路”矿业市场、基础性地质矿产调查、矿产勘查开发、重大基础建设中的工程地质、水文地质、灾害地质调查等方面，开展互利合作，共同发展，大有可为。

陈毓川建议，国家在“一带一路”建设规划中，把地质与矿业对外合作作为重要内容之一；建立中央与地方领导有序、协调有力、互联互促的可行的项目链；建立国家“一带一路”矿产勘查风险基金，支持勘查单位开展国外矿产勘查；有计划地组织培训出国工作人才，逐步建立强大的高素质对外管理与工作队伍。经略“一带一路”，更好地保障我国矿产资源需求，促进我国矿业健康地走向世界，更快地成为矿业强国。