关于PPP立法，我们一直强调一部法律不可能化解所有冲突，但是可以为之留出必要的空间与接口。一部法律不可能完全凌驾于既有游戏规则之上，但是可以对其进行充分的优化与融合。一部法律不可能解决所有问题，但是可以为后续成体系的立法工作奠定基础。今天，我们就来谈一谈PPP立法及其配套制度体系，对不同层级的立法工作所能解决的问题做一些初步的探讨。

一、适合通过立法解决的问题

(一)总则开门见山，PPP法(或条例，以下简称“PPP法”)应对以下几个要点予以明确阐述，以收画龙点睛之效：

1.立法目的

在立法目的上，促进PPP模式的规范有序发展自然是应有之义。除此之外，也建议从另外两个角度考虑PPP法的立法目的：一是推动投融资体制改革和政府治理模式的转型;二是解决PPP模式与现行法律法规之间的冲突。在一定范围以内，这其实也是近年来有关各方在PPP模式推广和落地方面形成的共识。

需要强调的是，个人认为PPP法应当致力于解决顶层设计问题，而不应只限于PPP项目操作法、工具法或投融资及运维管理法。这个定位需要清晰而坚定。

2.PPP的定义

PPP法应当对PPP进行定义，并对其分类予以明确。如对PPP实行双轨制管理，则可以分为特许经营类PPP项目与政府购买服务类PPP项目，并对其各自的基本特征和要素予以概述。

3.适用范围

建议对特许经营类PPP项目实行正面清单管理，而对政府购买服务类PPP项目实行负面清单管理。在公共服务和产品的大框架之下，排除一些涉及国家基本职能(如国防、外交)或政府核心功能(如社保)的公共服务，以及纯市场化领域。

4.主管部门

我们可以从两个不同的角度来考虑这个问题。

1)角度一：由国务院直接设立PPP联席管理机构，并在各省、自治区、直辖市设立分支机构，对PPP项目进行综合管理。

2)角度二：在对PPP项目进行双轨制管理的前提下，由发改部门和财政部门分别对特许经营类PPP项目和政府购买服务类PPP项目进行综合管理，并由各行业主管部门按项目所属行业进行分管。当然，为了避免重复审批、多头管理的问题，联审联评机制也应以适当的形式在这种模式下得以应用。

(二)项目实施在项目实施层面，PPP法应主要考虑以下几方面的问题：

1.项目的发起