人民日报调查53家企业：减负政策沦为“空头支票”

编者按：

降成本是今年经济社会发展的五大重点任务之一。最近，人民日报记者前往浙江省的杭州、嘉兴和河南省的郑州、洛阳，对53家制造业企业的成本状况展开了深入调查。结果令人大吃一惊，多家企业表示，最难降又最应该降的成本，是“制度性交易成本”。因为，原材料成本占比大，但近年来价格基本稳定；人工成本上升明显，但这是大势所趋；而制度性交易成本种类繁多、弹性较大，还暗藏着“灰色地带”，正成为当前企业的最大困扰。

◆降成本的好政策落实有多难？减负政策沦为“空头支票”

“降成本难啊，拿着红头文件找不到庙门。”前不久，郑州一家服饰公司的副总经理王先生被泼了一盆凉水。

原来，今年3月，郑州市政府下发了《郑州市降成本优供给推进实体经济持续健康快速发展的若干意见》。为了降低企业用地成本，《若干意见》取消了工业企业厂区范围内容积率、厂房高度的上限指标限制，并且鼓励多种形式的出让。

王先生拿着文件，兴冲冲地跑到规划局，想调整一下厂房规划，把部分工业厂房出租。

谁知，办事人员却说：“我们没收到这样的文件，办不了。你让市里专门给我们发一个文件，就给你办！”

“上面政策和下面落实有时是‘两张皮’。去省里市里开会，企业觉得很温暖，开完会回来却发现不少事情推不动，基层办事效率比较低。”王先生有点无奈。

王先生的经历并非个案。简政放权、为企业松绑，是全面深化改革的“先手棋”。新一届政府成立以来，国务院部门取消或下放行政审批事项约600项，提前两年多完成减少1/3行政审批事项的目标。调查中，八成以上的企业反映，多次简政放权后，制度性交易成本有所下降。然而，也有一些简政放权举措在落实中被困在“最后一公里”，有时甚至导致好政策成了“空头支票”。

记者调查后发现，由于这些原因，减负政策沦为“空头支票”，让企业家们感觉好政策只能高兴“三天”。

1、基层底子薄，部分权力下放后“接不住”或“不想接”。

受访企业普遍反映，取消审批事项对企业降成本帮助很大，但有时还是没有“松绑感”。审批权从国家层面下放到省、市、区，但审批事项往往没有减少，企业经常会面对基层办事人员少且没有能力办理的状况，有时甚至要耗费更多的时间和精力“扯皮”。“基层公务人员编制少，随着简政放权推进，沉淀到基层的工作量较大，工作质量会受到影响。”杭州汽轮动力集团有限公司副总经理王振峰说。

“有的审批权从省里下放到县里开发区后，工作人员干脆对企业说，‘我们还没弄明白呢，你们先等着吧’。可是市场瞬息万变，企业哪儿等得起啊。”一家企业的总经理如此感慨。

2、松绑表面化，似乎带来了便利，但实际上企业成本没有降。

近年来，行政服务大厅在各地兴起。审批服务集中、数据资源共享，服务大厅提供的一站式服务，目的是让企业办事少跑腿更快捷。

不过，在企业看来，“一些服务大厅只是一个领表格的地方，真正办事还得去这局那局，盖几个章还得跑几个地儿。”

本是提高效率的一些网上申报，也让企业直言“耽误时间”。调查中，河南一家食品企业以某项工商年检为例说，“以前要准备好材料跑到工商局现场办理，现在网上申请就可以了。看起来省事了，可网上申请要30天才能批下来，以前跑一跑反倒一周之内就能办完事。要知道这类审批年检，每年企业有几十项，要是每项都要30天，这一年就别搞生产了。这时间成本不也是成本吗？”

3、文件缺细则，政策出了一箩筐，企业仍只能画饼充饥。

简政放权“最后一公里”落实难，也有缺少配套细则和具体措施的原因。中国一拖财务总监姚卫东坦言，一些降成本的好政策，因为没有细化，对企业来说犹如画饼充饥。“比如驻外合资企业境外融资渠道进一步放开，这是大好事。但是人民币资金池、外币资金池与企业税收等政策如何衔接没有配套细则，企业根本不敢做。” 姚卫东说，由于缺少操作细则，企业“再饿”也不敢“吃螃蟹”，生怕踩了偷税漏税的雷。

“一些产业政策较难操作。”王振峰说，现在各级政府出台的降成本政策很多，有些10页纸的优惠政策恨不得有50页解读，各种名词比较难懂。“企业搞经营可以，研究文件不在行，我们总不能专门建一个政策研究室吧？”

◆企业要交多少税，税务部门居然年初就给定好了！

简政放权让企业看到了降低制度性交易成本的希望，只要“最后一公里”再加把劲，改革效果就能更好显现。而进一步正视并尽快清除制约企业轻装前行的体制机制性障碍，则是企业对降成本的更大呼声。

1、“税收指标”、回溯性收税、过头税，让企业深感无奈。

调查中，多家企业反映，近年来国家出台多项措施降低企业税负，特别是“营改增”试点范围扩大，实实在在减轻了企业负担。但在一些地方，税收并非按企业实际经营状况收缴，而是由税务部门年初定指标，分配到各个企业，这就使减负变了味儿。

“中央和地方都说要给企业降成本，可一些税务部门的任务指标一点不见减少，你说这企业的税收负担有可能降下来吗？” 河南一家服装企业负责人告诉记者，企业要交多少税，一些地方税务部门年初就定好了，基本上是根据“背的”收税指标确定的，说是年末多退少补，但从没退过钱。河南一家办公家具企业的董事长张先生也表示，一到年底，税务人员就拿着指标找企业要钱。“如果企业说没效益不给，他们就天天查账，只好硬着头皮凑钱给，有时甚至要借钱交税。”

“我们一直照章纳税，怎么还要补税？”去年初，浙江闻泰通讯股份有限公司忽然接到税务部门通知，要补缴三年印花税。这让公司总经理肖学兵很吃惊。原来，去年起嘉兴地区国内贸易购销合同印花税改为购销双方都要交。“新闻里不是说国家在给企业减税吗？怎么反倒取消了税收优惠，还得把往年优惠补上？”浙江一家钢铁企业负责人对此也很不理解：“印花税税率虽然不高，但眼下企业日子不好过，一次性补缴三年费用，也要大约600万元，现金流压力很大。”

河南一些企业也反映，耕地占用费、租赁费等原来已不收的税费，现在又开始收缴。“地方上专门成立了非税收入管理局，到实体门店来收钱。前年就要求预交两年的税费。”

2、部分行政事业性收费依法合规，但收费标准、操作方式不尽合理。

一些政府收费项目，虽然师出有名，却不太符合实际情况，也在一定程度上增加了企业负担。残疾人就业保障金的征收标准偏高，就是调查中企业反映的焦点问题。

根据国家规定，企业安排残疾人就业的比例不得低于在职职工总数的1.5%，凡安排残疾人就业达不到该比例的企业，需按其差额人数全额征收保障金。鸿富锦精密电子（郑州）有限公司大约有30万名员工，这就意味着其需要安排4000多名残疾人就业。企业在当地很难找到那么多有劳动能力、符合岗位要求的残疾人。鸿富锦主管人力资源的负责人表示，劳动密集型企业一方面利润率低，另一方面已经为促进就业做出了相当大贡献，反而要支付更高的残疾人保障成本，这种收费标准不太公平。中航光电也算了一笔账，根据洛阳市残疾人就业保障金的计算公式，企业近两年每年支付逾200万元的相关费用，负担不轻。

聘用了残疾人，还得证明残疾人是残疾人，这个过程也很麻烦。“不是所有残疾人都有残疾证。一些企业不得不租借残疾人证来充数。”郑州日产副总经理张建华建议，地方政府部门应做好当地残疾人总数及适合就业残疾人规模的摸底，降低劳动密集型企业缴纳残疾人就业保障金的比例和标准，切实降低企业负担。

3、评估检测花钱又费力，动辄几十万元。

“只要开门营业，至少有15个评估评价要做。”河南安耐克实业有限公司副总经理裴国营说。安全、质检、土地、规划、环境、消防、能耗、职业卫生……哪个评估都不能少。过去，评估评价往往由政府部门或事业单位直接操刀，这两年随着简政放权步伐加快，多数交给了第三方机构。“一开始以为改革后评估检测的负担会减轻。现在看来，不管是政府做还是第三方机构做，成本上差别不大。反正都是前置性许可，不做不行。”

“几乎每个月都要做各种评估。”郑州通达光缆总经理助理谢育龙以环境评价为例，企业每新上一台设备，就要新做一次环评，生产线改造也要重新做环评，“甚至一台设备从一个车间搬到紧挨着的另一个车间，也要重新做一次环评。做一次至少就得几万元，企业真的受不了。”

有的评价必须分几步进行，拉长了评价时间，也导致企业重复花钱。一些企业反映，按照国家关于建设投资项目安全、环保、职业卫生评价“三同时”的规定，企业每上一个项目，不论大小，项目开始前要做一次预评价，设计要做专篇评价，验收时又有验收评审。一个项目开工前，仅这三项评价，就要做9次评估。企业必须安排专人跟踪，即使都合格，前后也要有一年时间才能完成。

中航光电财务部部长王亚歌算了笔账，2015年企业用于“三同时”的支出达到56.8万元，再算上买设备的评估、生产线改造所做的评价、各种质量检测收费等，一年花了好几百万元。“工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证三证都可以合一，这些评估为什么不能合并？”王亚歌说，有些投资项目只是购买计算机软件，不涉及建筑施工，也要交钱做安全、职业卫生专篇设计，实在让企业很无奈。

◆小企业每年可能要花上百万元维护政商关系！

记者发现，如果说税费、评估是所有企业呼吁尽快降低的制度性交易成本，那么中小企业、初创企业往往还要应对一些莫名其妙的成本。

1、城市拆迁导致企业“搬家式死亡”。

河南一家小家电制造企业，因为城市建设规划调整等原因，3年搬了4次家。“搬家就要停产，一边养着工人，一边租赁新厂房。搬进新厂还要重新调试设备，重新评估认证，这些都要花钱。搬家搬得企业遍体鳞伤。”这家企业的董事长夏先生说。搬进新工业园区，又有了新烦恼。新建设的工业园区多是立体厂房，企业仅买一层或几层不可能拿到土地证。“不花600万元搬进产业园，企业就没有地方开工。可是，立体厂房只买一层没有土地证，就拿不到银行的抵押贷款，资金又成了难题。”

浙江两家制药企业也刚刚经历了搬迁，其中一家药企的财务总监说，“由于搬迁投入、新工厂头两年较高的折旧，以及大幅增加的土地使用税，去年企业的盈利能力降了不少。企业最怕的就是折腾。”

2、些质检机构收费不含糊，真需要服务时反倒令人失望。

工业企业的仪器设备设计检测、化验、计量等需要不定期年检，有的项目每半年就要检一次。不少中小企业反映，由于检验费太高、弹性太大，不得不与如质检研究院等类似的“红顶机构”签订年度服务合同。

“一项标价20万元的检测，如果企业同意每年购买‘红顶机构’的打包服务，可能这项检测只要10万元；该抽检20种样品，抽一种就行了。如果‘不合作’，任何一级质检部门都可以随时随地去持生产许可证的企业检查，来一次企业就得花10万元左右。”河南一家企业负责人反映，有时质检机构到企业检查，连检测设备都没带，但只要说是检查，就得交费。企业真的需要质检服务时，却失望了。“去年底我们感觉一台大型计量衡器不太准，主动邀请质检机构来做检测。可是5个月过去了，也不见人影。打电话去问，一会儿说机构要合并没有人手，一会儿又说检测设备不行。”

3、“吃拿”不见了，“卡要”仍存在。

此次调查中，中小企业普遍反映，中央八项规定执行后，政府官员去企业都不吃饭、不收礼、甚至不喝水，“吃拿”基本消失了。可是，“卡要”现象并没有杜绝，一些企业每年的非营业性开支，即维护政商关系的支出往往占到销售收入的1.2%—1.5%。一家小型企业，每年可能有上百万元用于“维护关系”。

“年初递上去材料，可能到下半年才批下来，你说企业还生产不生产？”一家企业说，不想等这么久，往往只能找人去“疏通”。

一些企业还反映，我国法律法规中罚款额度弹性较大，也为有关部门“卡要”提供了机会。“不少法规里罚单额度从2万元至50万元，执法尺度与关系亲疏程度相关，不利于公平竞争和企业减负。”河南一家企业负责人说。

◆真正降低制度性交易成本，不仅应当放权，同时也要减权、削权

降成本，需要企业迎难而上，却也不是完全靠企业自身就能完成的。

北京大学国家发展研究院教授周其仁分析，包括法定经营成本、企业对潜在机会做出反应的成本，以及企业抓机会获得关键要素的成本在内的体制机制性成本，正让市场主体获得关键要素的过程艰难而漫长。“降低制度性交易成本，政府要有所作为，要创造让企业和市场发挥作用的良好制度环境。”

中国企业研究院首席研究员李锦认为，降低制度性交易成本，在很大程度上是政府对自己“动刀”的过程。本届政府先后多次取消和下放行政审批事项，推行商事制度改革、营改增等等。“应当进一步转变政府职能，加快建设服务型政府，切实把企业成本降下来。”

营造良好制度环境，企业期盼加大力度做减法，变“放权”为“减权”——

浙江、河南的多家企业表示，要真正降低企业的制度性交易成本，不仅应当把权往下放，同时也要减权、削权。“‘削’掉一些不必要的权力，抹掉一些不必要的审批，这样的‘简政减权’才能真正给企业松绑。”

企业呼吁，“减”的力度要加大，让每一家企业真正感受到成本的下降。比如，3年来有关部门取消或下放行政审批事项约600项，据测算每年减轻企业和群众负担近千亿元。一些企业反映，这千亿元的负担平摊到7000多万市场主体上，每家企业减负约为千元左右。“能否力度再大一些？”

营造良好制度环境，企业期盼打破利益壁垒，审批认证年检尽可能“合并同类项”——

调查中多家企业表示，评估、认证、检测等中介服务有其必要性，但现在名目过多、频率过密、收费偏高，希望能“合并同类项”，降低企业成本。

许多评估检测项目，往往要提供同样的材料，走相似的程序，但每次都要找第三方机构从头到尾走一遍程序，支付一笔费用。花钱之外，更牵扯精力。“安评、能评、职业卫生评价……很多第三方机构同时具备这些评估资质。既然这些常规性的评估年检已经交给第三方机构，能不能允许有资质的第三方机构出具一揽子的评估报告，各个部门都认可？”裴国营说。

对于产品的认证，各地应当尽早实现互认。目前，在省里认证，要走一遍流程，花费好几万元。到了市里、开发区，可能又要重新认证，再走一遍流程。产品销售到其他省份，往往又要重新做认证、检测，同样的流程再走一遍，费时间费钱。在企业看来，地区之间实现互认在技术上没有什么难度，关键是要破除地方保护的壁垒、敢于触碰利益。

“中国经济能成功跻身世界前列的真正秘密，就是通过改革开放，系统、大规模地降低了我们的体制成本。但是在高速增长当中，我们在其他方面的体制成本就像很多成本曲线一样，下降以后又升上去了。如果我们不把这条成本曲线向下推，我国的国际竞争力就会受到损害。”周其仁认为，系统性地降低制度性交易成本是渡过难关、争取中国经济更好未来的关键所在。

（本报记者白天亮、王政、陆娅楠、左娅、刘志强、赵展慧） 

■延伸阅读

制度性交易成本

制度性交易成本，也被称为体制性成本，主要是指企业因遵循政府制定的各种制度、规章、政策而需要付出的成本。去年底，中央经济工作会议将降成本定为今年经济社会发展五大任务之一，其中降低制度性交易成本又是降成本“组合拳”中的第一招。制度性交易成本是企业自身努力无法降低的成本，只有依靠政府深化改革，调整制度、政策，才有可能为企业减负。