——对话中国土地学会常务理事、江苏省徐州市国土资源局局长李钢
“贾汪真旺！”2017年12月12日，习近平总书记在江苏省徐州贾汪区潘安湖调研时称赞说。
位于徐州市贾汪区西南部、紧邻马庄的潘安湖湿地公园原来是徐州市最大的、塌陷最严重的采煤塌陷区，自2010年开始经过连续多年的治理，这块“地球的伤疤”摇身一变成了美丽的乡村湿地公园和4A景区，成为资源型城市转型发展的一张靓丽名片。
以潘安湖为代表的资源城市转型发展“徐州模式”受到习总书记的高度肯定，这些成绩的取得自然离不开国土资源系统的探索创新。尤其是徐州市国土资源局以矿区国土规划推进矿地融合的新思路、新机制，为徐州市这个资源枯竭型城市的转型发展、华丽转身提供了强大的动力。
江苏省徐州市国土资源局局长李钢
在习总书记考察调研徐州潘安湖一周年之际，2018年12月8日~9日，中国土地学会2018土地规划分会年会在徐州市举行。会议专门邀请徐州市国土资源局局长党组书记、局长李钢作了题为“矿区国土规划与矿地融合管理”的报告，对“徐州模式”进行了解读。
李钢局长属于“学而优则仕”型干部。拥有博士学位的他既担任徐州市国土资源局党组书记、局长，还是中国矿业大学环境与测绘学院教授、博士生导师，同时还身兼中国土地学会常务理事、中国测绘学会测量仪器专业委员会委员、江苏省土地学会信息分会副主任委员、江苏省3S与国土信息研究中心副主任等职务。多年来，他一直从事数字化测绘、地理信息工程、矿区土地复垦、土地规划、地籍管理、国土资源信息化等方向的教学和科研工作，先后获得省部级科技进步奖7项，发表论文12篇。在这位专家型、学者型局长的带领下，矿地融合的“徐州模式”诞生自然也就顺理成章、不足为奇了。
近日，《中国矿业报》记者就如何以矿地融合来推进资源枯竭型城市转型发展专访了李钢局长。
《中国矿业报》：徐州作为一个开采逾百年的资源枯竭型城市，面临着哪些发展困境和发展机遇？
李钢：徐州是全国老工业基地和江苏省重要的资源型城市，也是江苏省惟一的煤炭基地。自上世纪50年代以来，徐州市为华东沿海省市提供了数以亿吨的煤炭资源，为华东地区乃至全国发展做出了重要贡献，同时也为自身发展背上了沉重的历史包袱。
我国目前有262个资源型城市，占全国城市总量的40%。其中，煤炭资源城市84个，占资源型城市总量的1/3。资源型城市对我国的国民经济发展和社会进步做出了突出贡献。据统计，我国的资源型城市为国家贡献了90%的原煤、91%的原油、80%的铁矿石和67%的木材。
徐州煤炭开采历史逾百年，累计采出煤炭约10亿吨，残余资源总量高达65亿吨。根据中央化解煤炭过剩产能的部署，至今仅保留7对矿井。截至2017年6月，全市采煤塌陷地面积约38.19万亩，主要分布于铜山、沛县、贾汪等县（区）；已完成治理面积19.72万亩，治理率为51.6%；未治理的废弃露采矿山349个，矿山环境影响面积3.4万亩。
大量的采煤塌陷区和废弃露采矿山，对生态环境造成了严重破坏，加剧了用地矛盾，与生态文明建设格格不入，影响了徐州市的转型发展。
近年来，徐州矿区转型发展迎来了许多难得的机遇。一是加快生态文明建设。徐州市国土资源局提出系统化推进“三转一改”（国土资源工作重心向支持新型城镇化转移、向支持生态文明建设转移、向支持农业农村发展转移，持续深化改革创新）。二是自然资源部成立后，整合分散的自然资源相关机构和职责，统筹考虑自然生态各要素，为山、水、田、林、湖、草、地（质）、矿（产）统一规划管理提供了保障。三是推进城镇化建设，统筹解决压煤村庄搬迁、矿区城镇化、耕地保护和生态修复等问题，切实改善矿区生态环境，引导矿业城市走向城、矿、乡一体化发展的新型城镇化道路。四是实施乡村振兴战略是矿区国土空间规划的重要内容，既涉及经济发展，也涉及民生保障。矿地融合管理在乡村振兴中大有可为。
《中国矿业报》：当前，矿区规划还存在哪些问题，如何与矿地融合有效衔接？
李钢：当前，我国矿区规划主要存在规划主体不同、规划依据不同、管理中相互冲突、缺少信息平台等突出问题，导致规划层级间不合理、规划职能分工不清、规划内容协调性差、规划实施机制滞后等。所以，为了统筹解决矿产资源的高效开发、土地资源的集约节约利用，需要国土空间规划引领。同时，将煤矿开采的破坏力变为推动力，推动城镇化、乡村振兴和农业产业化。编制矿区国土空间规划一方面要解决各类规划冲突，另一方面要衔接各类规划，由此来统一数据基础与平台、用地分类与标准和空间布局与目标。
编制矿区国土空间规划的思路是，矿区国土空间规划宜统筹矿、城、乡；在国民经济发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、环境保护规划、城乡建设规划和其他各类规划多规合一思想下推进矿区生态重建；加强信息的采集、交流和公开；平衡矿企、政府、村民的利益；重视基础设施的恢复和建设。
矿地融合是面向资源开发型区域的统筹发展战略，按照生态文明建设和可持续发展的要求，依托矿产开发与土地利用统筹规划，统筹资源开发利用、区域经济发展和生态环境治理，实现“基本农田建设、矿区土地复垦、生态环境修复、区域资源优化”的综合土地整治与生态修复技术。
矿地融合的目标是：紧紧围绕创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，针对资源枯竭型矿区、生产型矿区开展综合整治，消除农民搬迁、被动城镇化等负面影响，实现统筹城、矿、乡这三个核心要素的协调发展。
矿地融合的意义是：能够解决矿地矛盾问题，实现矿业开采、生态修复和城、矿、乡统筹“三位一体”的资源型城市发展模式。
矿地融合的规划具体包括两个方面：一是资源枯竭型矿区综合整治（治已病）工作重点为塌陷土地地质安全评价、地基稳定性评价、抗变形建筑设计、土地生态规划与重建；二是生产型矿区综合整治（治未病），工作重点是通过沉降预计、表土剥离、积水导流、井下充填等技术集成，缓解采矿驱动下的各种矛盾。
依据“环境为本、经济引领、社会融合、持续发展” 的理念，对矿区进行统一科学规划，构建环境友好、产业接续、社会和谐的可持续发展的新徐州。针对矿产资源、水资源、土地资源、产业、农业、交通等管理职能的融合，建立地方政府与煤矿企业在监管与治理上的约束机制、煤矿企业与矿区居民的补偿机制，最终实现生态效益（修复城市生态本底，提升城市生态品质）、经济效益（打造持续、充满活力的经济体系）、社会效益（构建多元和谐社会）的有机统一。
《中国矿业报》：矿地融合的关键是什么？又该如何突破？
李钢：矿地融合的关键在于技术集成。一是基础数据。全面调查矿区基础数据，为矿地融合提供数据支撑。二是信息整合。建立矿地一体化信息管理平台和矿地一体化数据库，整合分析矿区情况。三是集成关键技术。集成开采沉陷预测技术、土地集约利用技术、水土资源调控技术等。四是统筹编制矿区国土空间规划。
要加强对矿区自然资源的统一综合调查，对基础资料的收集整理分析，以土地利用现状和遥感影像为基础，结合现场调研及自然资源分布总图以及相关规划、管制数据等，编制调查工作底图。监测矿区山、水、田、林、湖、草、地（质）、矿（产），进行动态分析与评价，掌握矿区自然资源生态演替规律，为矿区综合整治决策提供依据。
开展压煤村庄搬迁规划与原有各专项规划的“多规融合”，避免搬迁村庄的二次沉降破坏，实现建设用地布局优化，最大程度地发挥土地利用综合效益，促进区域经济协调发展。
矿区生态修复要根据“宜农则农、宜水则水、宜建则建、宜生态则生态”的原则，分类治理。陆生生态区可选择农业生产基地、生态工业园区、现代化居民生活区的生态修复模式，水陆复合型生态区可选择湿地公园、基塘生态农业的生态修复模式，水生生态区可选择水产养殖基地、水上游乐园的生态修复模式。主要的修复技术包括水域生态修复与控制系统、土壤生态修复技术、地貌重塑技术、大气污染控制技术、植被群落恢复技术等。
对采煤地区，要大力推广井下充填减沉开采技术。一是覆岩离层注浆。注浆材料的选择以无毒、无腐蚀、量大、低廉为原则，可采用电厂粉煤灰、煤泥浆、矸石粉等。二是膏体充填。不在井下采取措施，不影响现有井下开拓布置与回采；井下开采与地面注浆同步进行，互不干扰；设备简易，便于操作，减沉效果明显。
《中国矿业报》：近年来，徐州市在矿地融合方面取得了哪些成效？
李钢：潘安湖风景区原为采煤塌陷区域，该园按照“宣农则农、宜林则林、宜水则水、宜游则游、宜建则建、宜生态则生态”的原则进行打造，采用“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发”四位一体模式改造。规划面积52.87平方千米，核心区域15.98平方千米。该园于2012年10月开园接待游客，已成为国家4A级旅游景区和国家生态旅游示范区。潘安湖由采煤塌陷地蝶变为国家4A级湿地公园，恒大集团、融创集团等知名地产企业相继入驻，着力打造2.6万亩集旅游、养老、科教、居住于一体的科教新区，采煤塌陷区综合整治极大地推动了当地经济的发展和产业转型升级。潘安湖毗邻的马庄村民在矿井关闭后，由原来的矿工转变为经营农家乐、民俗乐团、香包民俗文化等的践行者，依靠国家级湿地公园旅游发展多种经营。
东珠山为历史采矿遗留下的废弃矿山，地形地貌遭到破坏，同时存在地质灾害隐患。以“修复生态、覆绿留景、凝炼文化、拉动经济”为原则，一期工程150亩，各类乔灌木2万余株，草坪、地被植物4万余平方米，宕口周边地价由治理前的每亩40万元~50万元提高到每亩200多万元，已经建成的日潭、月潭、珠山瀑布、山间云梯等成为遗址公园的亮点。现在的珠山宕口不仅生态环境改变了，起到了筑巢引凤的效果，很多知名企业也选择入驻徐州，还带动了周边土地价值提升，原土地出让单价约为70万元/亩~80万元/亩，矿山整治完成后，土地出让价整体提升至250万元/亩~300万元/亩，经济效益显著，复垦造林绿化200余亩，成为周边居民休闲的主要场所。
沛县已探明煤炭储量23亿吨，分布有8座生产矿井（6对生产型矿井、2对已关闭矿井），年产煤炭1460万吨。其范围包括5镇（龙固、安国、杨屯、鹿楼、朱寨）4街道（沛城、大屯、汉源、汉兴），面积74435公顷，占全县总面积的43%；人口为69万，占全县的53%；现有塌陷地5074公顷，沉陷1.5米以上的有2400公顷，每年仍新增364公顷的塌陷地和140公顷的积水区域，严重影响了村民居住、基本农田保护及基础设施建设。
我们利用沛北矿区煤炭开采信息和土地利用信息，建立了矿地一体数据库，开发矿区国土资源综合监管信息平台，实现信息采集、更新、规划、监管一体化管理。通过开采沉陷预计，及时了解塌陷程度与塌陷范围，为制定塌陷地复垦远景规划，开展塌陷地复垦与景观生态修复等工作提供依据。预测2020年塌陷面积8573公顷，2025年塌陷面积9662公顷，2030年塌陷面积达10770公顷。
同时，将采煤、沉降预计、生态修复、居民点安置、产业布局、土地复垦等融为一体，解决矿地矛盾，构建矿地深度融合的新局面。通过采煤塌陷区的综合整治，盘活矿区土地资源，利用采煤塌陷区的资源优势，发展湿地旅游度假区、农业观光带、循环经济产业园、商贸物流等产业，促进经济转型、经济增长，优化产业布局。
沛县杨屯镇规划建设2平方千米新镇区，目前已建成安置房100万平方米，文体中心、中小学、医院等配套一应俱全。通过压煤村庄集中搬迁，建设新矿城、新矿区、新农村，促进了乡村振兴。
《中国矿业报》：新的自然资源管理体制下，徐州市国土资源局有什么新的发展思路？
李钢：一是贯通城北塌陷区水系——再造十个潘安湖。徐州市城北采煤沉陷积水区相对集中连片，下一步将按照山、水、田、林、湖、草、矿产资源的综合规划贯通现有的丁万河等水系，打造河湖相连、自然资源统一调配管理的空间格局，突出矿区特色，引领自然资源统管和矿区综合整治的新篇章。
二是全面推进自然资源的确权登记。在总结试点经验的基础上，全面开展自然资源确权登记工作，摸清自然资源的数量和质量，明确自然资源的权属范围、权利主体、权利内容，编制自然资源资产负债表，建立激励和保护并重的确权登记制度，为自然资源确权、分配、交易等制度改革提供基础和支持。
三是探索资源型城市转型发展新模式。根据习总书记视察徐州的关于“资源枯竭地区经济转型发展是一篇大文章，实践证明这篇文章完全可以做好，对采煤塌陷区整治的有益经验，要注意总结推广”的重要指示精神，徐州市拟探索山、水、田、林、湖、草、地、矿的统一调查、评价、规划、管理，为资源型城市的转型提供实践经验。
