煤炭是我国的基础能源，在我国经济社会发展中发挥了重要作用。正确分析煤炭供需现状及发展形势，是做好煤炭工业“十三五”规划的前提。当前煤炭工业发展面临前所未有的挑战，除自身结构性问题外，还面临市场需求放缓、新能源加快发展、环境制约加剧、进口煤炭冲击等问题。“十三五”应全面深化改革，积极推动煤炭能源革命，走安全绿色可持续发展之路。
“十三五”煤炭工业面临形势的判断
“十三五”期间我国经济处于“三期叠加期”，能源需求增速放缓，清洁能源快速发展，煤炭需求低速趋缓，生产和利用环境约束加剧，煤炭发展空间受到压缩。同时，国际煤炭市场供需形势宽松，国内煤炭产能过剩局面已形成，进口煤对国内市场冲击加大，煤炭发展形势严峻。
（一）我国经济进入新阶段，能源需求强度和增速下降，煤炭需求增速随之放缓。经过30年的高速发展，我国经济进入结构性调整期。2014年5月习近平总书记提出“新常态”重大战略判断，深刻揭示了我国经济的阶段性特征。新常态下，经济从高速增长转为中高速增长是最基本特征，经济增长模式由数量扩张型增长向质量提升性增长转变，经济增长动力由主要依靠投资向更多依靠全要素生产效率提高转变，经济增长对能源依赖程度降低，能源需求增长速度将下降。2012年、2013年我国经济增速由“十一五”期间的9％以上下降到7.7％，2014年经济增速下降到7.4％。预计“十三五”期间我国经济增长速度下降到7％以下，能源需求增长速度下降到3.3％左右，是前十年的一半。预计2020年能源需求量达到45～48亿吨标煤，其中煤炭需求比重由2013的66％下降到62%以内。
（二）高效、清洁、低碳成为世界能源发展方向，天然气和非化石能源加快发展，对煤炭挤压效应逐步显现。近年来，我国积极推动新能源发展，大幅提高非化石能源发电比重。去年国办发布的《关于建立保障天然气稳定供应长效机制的若干意见》提出，到2020年天然气供应能力达到4000亿m3，天然气将逐步由补充能源转变为主力能源。未来核电作为一种主要能源继续发挥显著作用，国务院办公厅公布《能源发展战略行动计划（2014-2020年）提出安全发展核电，到2020年核电装机达到5800万千瓦。我国可再生能源极其丰富，已经具备大规模开发的资金和技术，随着其产业化、规模化和商业化不断发展，发电成本逐步接近传统能源，将成为我国电力供应的重要支撑。根据能源发展战略行动计划，2020年常规水电装机可达到3.5亿千瓦、并网风电2亿千瓦，光伏发电1亿千瓦。2020年以后基本依靠非煤发电机组增长即可满足新增电力需求。清洁能源的加快发展，对煤炭的替代作用将逐步显现。
（三）环境成为制约煤炭发展的主要因素，清洁利用是势在必行。气候变化已成为涉及各国利益的全球性问题，围绕排放权和发展权的博弈日趋激烈，低碳、无碳化发展逐步成为未来能源技术发展的主流。中国在《中美气候变化联合声明》中承诺，2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰。目前，我国是全球碳排放量最大的国家，占世界总排放的24％，其中80％以上的碳排放是由燃煤贡献的。另外，我国持续出现的雾霾天气引起了全社会的广泛关注，大量煤炭作为终端能源直接消费是产生PM2.5的重要原因。绿色和平组织估计煤炭燃烧对中国PM2.5的贡献达到49％，中科院认为北京PM2.5的19％来源于煤炭燃烧。因此，控制煤炭消费总量、推进煤炭清洁利用已成为应对气候变化和防治大气污染的主要措施。2013年国务院公布了《大气污染防治行动计划》，明确提出控制煤炭消费总量，煤炭发展的空间逐步压缩。
（四）电力等主要耗煤行业煤炭需求增速放缓，煤炭需求总量将在2020年左右达到峰值。发电是世界公认的最经济、最高效、最环保的煤炭利用方式。世界发达国家煤炭主要用来发电， 美国90%以上煤炭用于发电，澳大利亚80％以上煤炭用于发电，欧盟约2/3的煤炭用于发电，而且这一比重仍在增加，我国电煤消费量仅占煤炭消费总量的55％左右。现有的工程实践和技术证明发电可以实现常规污染物的近零排放，未来发电仍然是煤炭利用的主要方向，预计我国电力煤炭需求仍将有5—7亿吨增量。现代煤化工技术可以生产石油替代燃料或原料，弥补我国石油资源的不足，是未来一段时间我国煤炭清洁利用的重要方向。但未来受国际油价、碳排放影响较大，现代煤化工发展规模具有不确定性。我国人均累计粗钢和水泥消费量已经接近发达国家完成工业化时的水平，“十三五”钢铁、建材行业煤炭需求量将逐步达到峰值，并逐步下降。
（五）国际煤炭市场需求疲软，我国煤炭进口量持续高位，对国内煤炭市场影响不容小视。2008年国际金融危机重创世界经济，国际煤炭市场需求疲软，而我国4万亿经济刺激计划短期内促进了煤炭需求，2009年我国由煤炭净出口国转变为净进口国。2013年我国煤及褐煤进口量3.3亿吨，是2008年的8倍，已占国际煤炭贸易量的近30％。2014年煤及褐煤进口量2.9亿吨，同比有所减少，但决定量仍然很大。大量进口煤对国内煤炭市场产生了巨大冲击，同时35％以上的进口煤不合格，增加了环境压力。去年9月国家有关部门发布了《商品煤质量管理暂行办法》，10月国务院批准恢复进口煤及褐煤3％～6％的最惠国关税，以降低劣质煤进口及对国内市场的冲击。但印度尼西亚和菲律宾作为我国褐煤主要来源国，与我国存在中国－东盟自由贸易协定，澳大利亚煤炭占我国进口煤的27％，去年11月中澳签署自由贸易协定意向书，因此进口关税对抑制进口煤炭影响有限。另外，我国已与俄罗斯签订了煤炭领域合作的连接备忘录，今后20年要加大俄罗斯煤炭进口。如果今后几年，我国煤炭进口量持续增加，将对我国煤炭市场产生较大冲击。
（六）煤炭生产能力过剩局面已经形成，短期难以改变。近十年来煤矿建设投资加速增长，“十五”期间建设投资仅2253亿元，“十一五”期间建设投资达到1.25万亿元，是前55年总和的2.6倍。进入“十二五”超前建设产能和资源整合产能陆续释放，截至2013年底，全国现有煤矿登记生产能力约35.5亿吨，加上部分煤矿批小建大、超能力生产严重，实际生产能力40亿吨左右；在建煤矿1303处，新增产能10.8亿吨。总体看，目前全国各类煤矿产能已经超过50亿吨，煤炭产能严重过剩局面已经形成，短期难以改变。
煤炭工业“十三五”发展的思考
我国能源赋存特点及立足国内的能源战略，决定今后一段时期煤炭作为基础能源的重要地位不会改变，煤炭需求仍将继续增加，但面临资源、环境、安全等约束更加突出，是我国能源革命的主战场。“十三五”期间应积极推动煤炭能源革命，煤炭生产革命就是淘汰落后产能、关闭自然灾害严重矿井、建设安全绿色高效大型现代化煤矿，推进瓦斯抽采利用；煤炭消费革命就是减少煤炭直接散烧，提高加工转化比重、发展超低排放燃煤电厂；煤炭技术革命就是研究智慧矿山建设、无人工作面配套技术装备以及新型煤化工工程示范和技术研究；煤炭体制革命就是深化煤炭市场化改革、推进企业兼并重组、强化煤炭综合管理，煤炭领域国际合作就是加快走出去战略、开发利用国外优质资源、对外输出技术和装备。
（一）推动煤炭生产革命。继续优化煤炭生产开发布局，东部地区原则上不建新矿，中部地区按照“退一建一”的模式适度建设接续，西部地区按照大型化、现代化、集约化、生态化的发展要求，围绕大型煤电基地和现代煤化工项目，重点建设安全绿色高效煤矿。到2020年，全国安全绿色煤矿产量达到30亿吨。继续加快淘汰煤炭落后产能步伐，重点关闭不具备安全生产条件、自然灾害严重的煤矿和资源枯竭煤矿。进一步加大瓦斯等自然灾害的治理力度，强力推进瓦斯先抽后采、抽采达标，停止建设自然灾害特别严重的矿井。
（二）推动煤炭消费革命。工业锅炉、窑炉、民用等分散式燃烧煤炭占煤炭1/3，其中工业锅炉节能减排潜力大，是近中期节能减排重点，是我国煤炭清洁化利用的重要方面。因此，煤炭消费革命重点是以天然气、电力等清洁能源替代分散中小燃煤锅炉，减少煤炭分散烧，提高加工转化比重。争取2020年用于电力、炼焦等中间消费的煤炭超过85％，终端直接煤炭消费量将由8.7亿吨减少到6亿吨以内，下降30％以上。另外，还应加快推广高效煤粉炉，逐步淘汰低效链条炉；积极发展超低排放燃煤电厂，力争达到天然气发电排放标准。争取2020年现役低效、排放不达标炉窑基本淘汰或升级改造，全部实现达标排放，煤炭消费进一步向电力等重点行业集中。
（三）推动煤炭技术革命。煤炭生产方面，推动整合高新技术的智慧矿山建设和无人工作面配套技术装备研究，加快物联网、互联网、云计算等新一代信息技术和现代采矿技术的深化融合，加强煤层气高效开采、煤与瓦斯一体化协调开采技术和装备研究，淘汰劳动强大、安全无保证、生产效率低下的采煤工艺和装备。煤炭消费方面，重点研究燃煤污染控制、洁净发电技术、电厂燃煤效率提高技术、电厂二氧化碳减排技术，推进超临界循环流化床、节能型循环流化床的研发应用，积极开展近零排放技术的研究。煤炭转化方面，在国际原油价格前景不明的背景下，现代煤化工项目定位为战略储备技术，继续推进煤炭液化、气化、煤制烯烃等新型煤炭化工升级示范工程及核心技术研究；积极开发自主知识产权的创新技术，引进、吸收、消化国外先进的节能、接受、净化技术。
（四）推动煤炭体制革命。一是深化煤炭产业组织改革，继续推进煤矿企业兼并重组和资源整合工作，进一步提高产业集中度。到2020年形成15个亿吨级、15个5000万吨级的大型煤炭企业，产量占全国75％以上。二是推进煤炭管理体制改革，切实转变政府职能，健全法制法规体系，工作重心由事前（准入）管理转为事中（后）市场监管。三是深化煤炭市场化改革，落实资源税从价计征，加快建设现代煤炭市场交易体系，构建由市场决定的煤炭价格机制，使煤炭价格更加能够反映煤炭生产成本和环境成本。四是引导煤炭企业转变经营管理模式，注重内部挖潜，从过去由产量要效益向精益管理和技术创新要效益转变，促进企业由大到强发展。
（五）推动煤炭国际合作。推动煤炭领域国际交流与合作由过去以煤炭贸易为主向贸易、资源开发、工程承包和技术服务全方位发展。一是煤炭贸易方面，坚持市场化原则，南进北出，鼓励进口优质煤炭资源，严格控制地热值、高硫煤等劣质煤炭资源进口。二是资源开发方面，支持优势煤炭企业参与境外煤炭资产并购，积极开展境外煤炭资源勘探开发，借力国家“一带一路”战略投资煤炭领域基础设施，重点开发澳大利亚、俄罗斯和蒙古等国。三是技术服务方面，积极承揽境外煤矿建设、技术改造及运营管理，带动先进技术服务和装备出口，重点开展对澳大利亚、俄罗斯、印度尼西等国对外工程承包和技术服务。
