机制砂石或将迎来新一轮发展黄金期

2020年3月25日，经国务院同意，国家发改委会同工信部、公安部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、应急管理部、市场监管总局、国家统计局、中国海警局、中国国家铁路集团有限公司等十五部门和单位，联合印发了《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

《指导意见》干货多多，联系近半年来的其他砂石产业政策，国家似乎对砂石产业的以往政策进行某种程度的纠偏或调整，有峰回路转、锦上添花之意。

◇ 2019年9月24日，水利部发布了《水利部办公厅关于加快规划编制工作、合理开发利用河道砂石资源的通知》指出，各地既要严厉打击非法采砂，维护河势稳定，保护河道及生态安全；又在保证安全和生态的前提下，通过科学规划、有效监管，合理开发利用砂石资源。

◇ 2019年11月4日，工业和信息化部等十部门和单位发布了《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》（工信部联原〔2019〕239号，以下简称《机制砂石若干意见》）。

◇ 2019年12月17日，自然资源部印发《关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》（自然资规〔2019〕5号）。

◇ 2019年12月31日，自然资源部发布了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称7号文）。7号文强调“开展砂石土等直接出让采矿权的‘净矿’出让，积极推进其他矿种的‘净矿’出让，加强矿业权出让前期准备工作，优化矿业权出让流程，提高服务效率”。需要注意的是，7号文将于2020年5月1日起实施，有效期三年。

总的来说，《指导意见》的发布对于砂石行业，特别是机制砂石行业意义重大，笔者从如下几方面予以分析。

一、《指导意见》属于砂石行业的重要产业政策

我国比较明确地提出和实行产业政策是从20世纪80年代后半期开始的，1986年在《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划（１９８６──１９９０）》中第一次正式使用了“产业政策”的概念。

国务院在《九十年代国家产业政策纲要》中明确规定产业政策由其制定，后来，逐渐演变为重要的产业政策由国家发改委牵头拟定经国务院批准发布或者以国务院名义发布。

因此，国家发改委是我国最重要的宏观调控部门，是国务院的组成部门之一，但与其他组成部门相比，其地位又相对特殊。《指导意见》由国家发改委作为牵头部门，并且被冠以“价格”字样，说明该文件由发改委价格司牵头起草，而近几年砂石、水泥等重要基建物资的“涨姿势”也是诱发国家发改委价格司出手的原因，毕竟“监测预测预警价格变动，提出价格调控目标和政策建议”是价格司的重要职责之一。

其实，国家发改委关注砂石、水泥价格，早有迹象可循，例如，有媒体报道，2018年9月5日，国家发改委价格司曾向中国建筑材料联合会发出《关于赴你协会开展砂石、水泥、混凝土等建材价格形势调研的通知》；2019年11月20日，国家发改委价格监测中心主任曾带队到广东省开展了水泥、砂石等建材市场专题调研。

由于国家发改委常通过产业政策对某特定产业进行宏观调控，而砂石行业涉及河砂、湖砂、海砂、机制砂、再生砂等多个行业主管部门，因此，《指导意见》属于砂石行业的产业政策，需要多个部门去协调、配合、落实，这或许就是《指导意见》强调“经国务院同意”，并且联合国家统计局等十五个部门和单位的原因。

因此，笔者人为，《指导意见》是国家发改委深度调研的结果，肩负为工程建设保供应、为社会稳增长稳就业、为砂石行业高质量有序发展的使命。

二、砂石行业将迎来结构性调整期

建筑用砂石主要分为天然砂石、机制砂石、再生砂石三大类。其中，天然砂包括河湖砂、陆地砂、海砂，机制砂是由机械破碎母岩等制成的砂石。再生砂石主要是利用固废资源制造的。

《指导意见》针对砂石行业的内部不同类型和用途，采取了区别对待的政策，即合理控制河湖砂开采，严格规范海砂使用，大力发展和推广应用机制砂石，鼓励利用再生砂石，鼓励和支持综合利用废石、矿渣和尾矿等砂石资源，推动工程施工采挖砂石统筹利用，对防汛抢险等应急用砂石建立应急开采机制。

为了推动砂石行业主管部门的政策联动，《指导意见》决定建立砂石保供稳价工作协调机制，定期会商研究相关问题。

三、机制砂石迎来重要机遇期

建设用砂石是构筑混凝土骨架的关键原料，是工程建设中最基本且不可或缺的建筑材料。目前机制砂石已占建设用砂石的70%左右，随着《指导意见》及部门和地方政府配套政策的落实，机制砂石占建设用砂石比例还会大大提高。范小强律师（联系方式15810221485）长期关注砂石骨料争议解决、并购及政策研究，如下判断，供业内人士参考！

1.《指导意见》指出，要坚持先立后破，加快“开前门”和坚决“堵后门”并重，这是值得注意的调控思路转变。

笔者理解，这意味着，经过前一段时间的河砂、海砂、建筑石料矿山综合整治，矛盾的主要方面发生了转变，环保等问题将阶段性让位于保砂石供给为基础的保项目进度、保经济增长。

2.《指导意见》强调：“加快落实《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》（工信部联原〔2019〕239号）”

实际上，国家发改委也是《机制砂石若干意见》的会签单位，该意见也构成砂石行业的产业政策之一，《机制砂石若干意见》中提到的发展目标、统筹布局、加快技术创新、严格质量管控、推动智能制造、推动联合重组、促进产业集聚、推进融合发展、提升安全水平、推进综合整治、强化政策联动等要求，未来将会一步步夯实。

该文件的目标之一就是到2025年，国家要实现培育100家以上智能化、绿色化、质量高、管理好的企业。这意味着，机制砂石行业在今后数年将会更明显呈现出强者逾强、弱者被并的市场现象，进入砂石行业第一阵营的竞争将很激烈。因此，当前的大型砂石骨料企业要充分重视，用好战略机遇期。

3.今后两年建筑石料采矿权出让或将掀起一个小高潮

7号文要求砂石类采矿权必须净采矿权出让，《指导意见》要求“积极有序投放砂石采矿权”，这些政策的实施一方面增加了砂石投资者可选择的投资标的，另一方面又一定程度上降低了投资砂石矿山的前期和建设风险。因此，今后两年可能出现砂石骨料采矿权的出让高潮。据初步统计，2020年3月25-26日，河南省洛阳市、安阳市、鹤壁市分别拟出让一宗砂石骨料采矿权，起始价合计达6.923亿元人民币，其中河南省伊川县鸦岭镇老虎窑建筑石料用灰岩（砂岩）矿，生产规模为1000万吨/年，起始价2.1亿元；安阳县下庄矿区建筑石料用灰岩矿，生产规模为400万吨/年，起始价为1.673亿元；鹤壁市淇滨区大河涧乡建筑石料用灰岩矿，生产规模为500万吨/年，起始价为3.15亿元。

至于后续采矿权出让结果和其他大型砂石采矿权出让情况，笔者将持续关注。

4.今后两年砂石骨料矿山新建及改扩建将掀起一个小高潮

笔者主意到，《指导意见》从保护社会资本平等投资砂石骨料、优化机制砂石建设项目办理手续、支持砂石项目升级改造、项目融资、采矿权延续等方面，为推动机制砂石产能释放而助力。

例如《指导意见》强调“坚持一视同仁，积极吸引社会资本进入，允许和支持民营企业平等进入砂石矿山开采、河道采砂、海砂开采等行业，保护民营砂石生产企业合法权益。”“对符合条件的已设砂石采矿权，支持和引导地方依法予以延续登记，并推动尽快恢复正常生产。”等。

5.今后两年或将掀起一轮砂石骨料项目并购的小高潮

《指导意见》指出，在引导中小砂石企业合规生产的同时，通过市场化办法实现砂石矿山资源集约化、规模化开采，建设绿色矿山。

该表述与《机制砂石若干意见》强调的“鼓励企业以资源、资本、技术、品牌、市场等为纽带，通过市场化法治化手段实施兼并重组，压减、改造机制砂石低效产能，提升产业集中度”相一致。上述表述，也是对地方省区在煤炭、金属矿产资源整合的历史经验及教训系统反思的结果。

市场是平等派，市场主体是理性的、趋利的，而法治是最好的营商环境。上市公司海螺水泥是较早投资砂石骨料的产业资本之一，又是投资最成功的，其2019年年报披露的骨料及石子业务毛利率高达70.6%[①]，就是明证，当然这不仅反映砂石骨料投资项目自身的高利润性，还体现了项目管理的重要性。因此，砂石骨料市场的高利润会自然引诱资本火速投入建筑石料采矿权一级市场或者对砂石骨料资源整合、兼并重组的二级市场，但投资者的合法权益及其对机制砂石的稳定预期却需要政策制定部门和各级监管部门的法治化推进和法治化保障。

当前，建筑石料矿山无法以协议方式扩大矿区范围，而变更生产规模审批也已被取消，因此，推动相邻建筑石料矿山进行资源整合，或者由实力强劲的第三方对区域性小型建筑石料矿山进行兼并重组，是实现资源节约化、规模化开采的重要路径。

四、小结

砂石骨料行业的新一轮投资机遇期已悄然来临，临渊羡鱼不如退而结网，有兴趣的投资者，需要充分谋划，做足功课，谋定后动，精准出击，其中法务投资是必不可少的事项之一。

[①]祁连山2019年报显示，骨料毛利率为37.77%，比2018年增6.83%；海螺水泥2019年报显示，骨料及石子业务毛利率为70.6%，比2018年增1.48个百分点，收入达102243.9万元，比2018年增26.1%。

来源：法?缘法友